Forum 3 – Umsetzungsbegleitung Bundesteilhabegesetz

Regionalkonferenz Ost - Forum 3

Trennung der Fach- und existenzsichernden Leistungen

© Deutscher Verein für öffentliche und private Fürsorge e.V.

Moderation des Forums 3 durch Annett Löwe

Die thematische Einführung durch Frau Löwe wurde gleich zu Beginn der Arbeit in diesem Fachforum mit der Einladung an die Teilnehmenden verbunden, sich lebhaft an der Debatte zu beteiligen. Die Trennung der bisherigen Komplexleistung Eingliederungshilfe in existenzsichernde Leistungen und Fachleistungen wirft derzeit für alle Beteiligten eine ganze Reihe von Fragen auf. Die Referentinnen und Referenten im Forum arbeiten in verschiedenen Projekten und Positionen daran, Antworten auf diese Fragen zu finden und verfolgen dabei im Einzelnen teilweise recht unterschiedliche Ansätze und wurden deshalb zur Gestaltung des Forums ausgewählt.

DieReferentinnen und Referenten luden die Teilnehmer/innen zum regen Meinungsaustausch ein. Das komplexe Thema „Leistungstrennung“ erfordere umfangreiche Überlegungen und Folgenabwägungen. Alle Akteure, die sich derzeit damit beschäftigen, seien dankbar für Hinweise auf Fragen oder Lösungswege, die man bisher vielleicht nicht berücksichtigt habe. Insofern würden auch die Referent/innen auf dem Podium von den Ansätzen der Teilnehmer/innen sicherlich profitieren können.

Dr. Fatima Imamovic berichtete zum Hintergrund der Leistungstrennung und zu den Aufgaben der Länder

Frau Dr. Imamovic ist zwar für das MAGS Nordrhein-Westfalen tätig, aber dieses Bundesland spielt bei der Umsetzung der Leistungstrennung eine besondere Rolle. Es ist derzeit ASMK-Vorsitzland und hat zugleich den Vorsitz der Länder-Bund-AG zur Umsetzung des BTHG (Stand: Dezember 2018). Sie stellte den mit dem Gesetz intendierten Systemwechsel hin zu einer personenzentrierten Leistungserbringung in den Vordergrund und ging dann auf notwendige Umsetzungsschritte (Ausführungsgesetze, Bestimmung der Träger der Eingliederungshilfe, Landesrahmenverträge zur Vorbereitung neuer Leistungs-und Vergütungsvereinbarungen) ein. Sie stellte dann kurz die drei Empfehlungen der AG Personenzentrierung beim BMAS, die Empfehlung des Deutschen Vereins und die Empfehlung der Länder-Bund AG zum Umgang mit den existenzsichernden Leistungen außerhalb der KdU. Bei allen drei Papieren handele es sich jeweils nur um Empfehlungen, die zunächst sicherstellen sollen, dass der Systemwechsel zum 1. Januar 2020 stattfinden könne und es nicht zu Leistungseinbußen oder Vergütungslücken kommt. Eine spätere Weiterentwicklung der Papiere sei jeweils von vornherein intendiert und unter anderem die Modellprojekte nach Art. 25 Abs. 3 BTHG sollen dazu Erkenntnisse liefern.

Heike Brüning-Tyrell: Vorstellung des Verbundprojekts TexLL der beiden Landschaftsverbände in Nordrhein-Westfalen

Heike Brüning-Tyrell stellte das Verbundprojekt TexLL vor — © Deutscher Verein für öffentliche und private Fürsorge e.V.

Heike Brüning-Tyrell ist eine der beiden Projektleiterinnen des Verbundprojekts TexLL der beiden Landschaftsverbände Nordrhein-Westfalens. Das Projekt beschäftigt sich im Rahmen der modellhaften Erprobung mit den Regelungsbereichen „Trennung der Fachleistungen und existenzsichernden Leistungen, Entwicklung und Erprobung einer neuen Leistungssystematik“. Das Projekt ist eng verzahnt mit den Verhandlungen zum Landesrahmenvertrag und die Erkenntnisse bzw. Fragestellungen des Projekts werden dort unmittelbar Gegenstand der Debatten.

Am Projekt sind sechs stationäre Einrichtungen und zwei ambulante Wohngemeinschaften beteiligt. Auf diese Weise wird ein Vergleich zur Leistungserbringung im ambulanten Setting zu möglich.
Frau Brüning-Tyrell stellte dar, dass die Projektmitarbeiter/innen zum einen davon ausgehen, dass die bisherigen Kosten der Leistungserbringung auch zum 1. Januar 2020 finanziert werden können. Aus diesem Grund habe das Projekt zunächst die IST-Kosten ermittelt. Zum anderen seien Empfehlungen der AG Personenzentrierung zur Flächenzuordnung und Ermittlung der Kosten der Unterkunft sowie die aktuellen Empfehlungen der Länder-Bund-AG zu den existenzsichernden Leistungen außerhalb der KdU die derzeitigen Arbeitsgrundlagen des Projekts.

Bereits identifizierte Probleme

Frau Brüning-Tyrell skizzierte anschließend die Probleme, die für den Regelungsbereich bislang identifiziert wurden. Zum einen werde durch das Projekt geprüft, ob die Regelbedarfsstufe 2 für die Bewohner/innen der bisherigen stationären Einrichtungen sei. Ferner sei noch unklar, ob der durch den Bund zu tragende Zuschlag in Höhe von 25 Prozent oberhalb der ortsüblichen Angemessenheitsgrenze ausreiche, um die tatsächlichen Kosten der Unterkunft zu finanzieren. Was den darüber hinaus gehenden Betrag angehe, den man absichtlich nicht „Fachleistung“, sondern „Existenzsichernde Leistung II“ nenne, so sei bislang sowohl die Rechtnatur dieses Betrages völlig unklar, als auch seine Höhe. Die Abgrenzung, Aufteilung und Finanzierung der Miet-und Mietnebenkosten sein im Detail problematisch.

Bei der Flächenaufteilung sein insbesondere die Zuordnung von Kurzzeitplätze und Krisenplätzen zweifelhaft. Man könne sich vorstellen, sie für die Zeit der tatsächlichen Nutzung als Wohnflächen und für die restliche Zeit als Fachleistungsflächen in Form von „Vorhalteflächen“ zu erklären.

Die Frage, welche Flächen „betriebsnotwendig“ sind, sei derzeit auch In den Rahmenvertragsverhandlungen besonders umstritten. Die Empfehlung der AG Personenzentrierung weise das Problem dem Aushandlungsprozess zwischen Träger und (einzelnem) Leistungserbringer zu. Die Landschaftsverbände vertreten dazu die Ansicht, dass nur die bislang im Raumprogramm anerkannten Flächen auch „betriebsnotwendig“ seien, nicht aber mehr oder gar alle Flächen. Die Erbringerseite sei dazu naturgemäß anderer Ansicht.

Für die Beantwortung der Frage, welche weiteren Kosten mit dem Mietzins abgegolten werden können, berufe sich das Projekt auf die sogenannte II. Berechnungsverordnung (2.Bv = Verordnung über wohnungswirtschaftliche Berechnungen nach dem Zweiten Wohnungsbaugesetz). Auch die AG Personenzentrierung habe bereits erkannt, dass es bei der Frage, welche Miethöhe „angemessen“ ist, rechtliche Unterschiede zwischen den Leistungsberechtigten der Hilfe zum Lebensunterhalt nach dem Dritten Kapitel des SGB XI und Grundsicherungsberechtigten nach dem Vierten Kapitel des SGB XII gibt. Wenn das so bliebe, müssten die KdU-Leistungen jeweils unterschiedlich berechnet werden. Auch der durch den Bund zu finanzierende 25-prozentige Zuschlag auf die Kosten der Unterkunft sei lediglich für Leistungsberechtigte nach dem Vierten Kapitel vorgesehen, nicht aber für Empfänger der Hilfe zum Lebensunterhalt.

Bei den Mietkosten für Fachleistungsflächen gebe es noch viele offene Fragen. Die Empfehlung der AG Personenzentrierung verweise auch hier lediglich darauf, dass öffentliche Förderungen hier (und nicht bei der Wohnfläche) anzurechnen seien, alles Übrige aber Vereinbarungssache sei.

Für die Ermittlung der Regelbedarfe und der Lebensunterhaltsbedarfe und insbesondere des dem Leistungsberechtigten verbleibenden Teil des Regelsatzes sei es wichtig zu wissen, dass Abweichungen vom bisherigen nach oben nach § 27 a SGB XII zulässig seien. Hier werde jedoch eine Auslegung der Vorschrift unter Beachtung der gesetzlichen Vorgabe nötig sein, dass ein mehr als geringfügiger Teil des Regelsatzes beim Leistungsberechtigten verbleiben müsse.

Das Projekt TexLL bezweifle dieses Herangehen grundsätzlich. Man müsse bei der Zuordnung vielmehr zunächst fragen, welche Leistungen die Einrichtung erbringe und welche Wahlmöglichkeiten der Leistungsberechtigte dort habe, um dann die Höhe des verbleibenden Teils des Regelsatzes ermitteln zu können. Im Projekt sei ferner die Frage diskutiert worden, ob hier irgendwelche Standards vereinbart werden können, die zumindest für einen Zeitraum der die Umstellung hilfreich wären. Bislang sei auch völlig unklar, ab wann es sich bei neuen Wohnformen eher eine gemeinschaftliche Wohnform handele und wo die tatsächlich ambulante Wohnform „beginne“.

Erste Ergebnisse

Frau Brüning-Tyrell präsentierte abschließend die ersten Ergebnisse der Projektarbeit. Es sei verständlicherweise eine gewisse Zurückhaltung der Leistungserbringer bei der Offenlegung von IST-Daten festzustellen. Anhand der dem Projekt zur Verfügung stehenden Daten habe man Fachleistungsflächenanteile zwischen 10 und 20 Prozent ermitteln können.
Bei den Kosten für Unterkunft und Heizung werde es Gewinner und Verlierer geben (z.B. Warmmiete statt IST-kostenbasierte Berechnung; Stadt-Land-Gefälle). Der Umgang mit Fördermitteln und die Zuordnung von Kurzzeit-und Krisenplätzen sei heftig umstritten.

Sven Leist: Vorstellung des Modellprojekts Ostprignitz-Ruppin

Herr Leist, Geschäftsführer AWO Betreuungsdienste gGmbH, stellte im Anschluss die Herangehensweise des Modellprojekts Ostprignitz-Ruppin dar. Der Landkreis Ostprignitz-Ruppin im Land Brandenburg arbeite dazu mit drei großen Leistungserbringern eng zusammen. Im Gegensatz zu den beiden anderen Modellprojekten, habe die Arbeit des Projekts keinerlei Einfluss auf die aktuellen Verhandlungen im Land Brandenburg. Gleichwohl kann auch dieses Projekt zum Erkenntnisgewinn beitragen.

Auch in Ostprignitz-Ruppin habe man sich Gedanken darüber gemacht, ob der Berechnung der Wohnkosten die derzeit im Rahmen als Investitionsbetrag anerkannten oder die tatsächlichen IST-Kosten, der Mietspiegel oder eine echte Mietkostenkalkulation auf der Basis der „2. Berechnungsverordnung“ zugrunde zu legen seien.

Herr Leist demonstrierte anhand eines Beispiels in einer typischen Wohngruppe, zu welchen unterschiedlichen Ergebnissen man bei der Flächenaufteilung kommen kann und welche Auswirkungen das auf die Finanzierung hat. Auch die Empfehlung der AG Personenzentrierung, alle Aufwendungen für die Flächen pauschal nach dem zunächst ermittelten Flächenquotienten aufzuteilen, ist zwar ein gangbarer und pragmatischer Weg, tatsächlich aber bildet diese Aufteilung die realen Verhältnisse nicht ab. Vielmehr „ragen“ die Fachflächenaufwendungen in die Wohnkosten hinein. Im Laufe der späteren Debatte wurde klarer, dass sich das insbesondere bei Bewohnern auswirkt, die ihre Leistung und den Lebensunterhalt ganz oder teilweise aus eigenen Einkünften bestreiten. Herr Leist wies auf das Problem hin, dass das Wohn-und Betreuungsvertragsgesetz (WBVG) eine eigene Angemessenheitsgrenze enthalte und den Einrichtungen möglicherweise Rechtsstreitigkeiten um die „Angemessenheit“ der Wohnkosten drohen.

Drei Ansätze zur Kostenverteilung

Herr Leist wies darauf hin, dass derzeit in Brandenburg drei Modelle zur Kostenaufteilung vertreten werden. Während das Land wohl zu einer pauschalen Aufteilung der Positionen des bisherigen Kostenaufteilungsblattes neigt, favorisiert das Modellprojekt im Interesse einer höheren Klagefestigkeit eine detaillierte Aufteilung mit einer Verankerung im Landesrahmenvertrag. Seitens der AWO tritt man hingegen für eine professionelle Mietkostenberechnung und Neuverhandlung ein. Diese Lösung sei zwar aufwändig, biete jedoch langfristig die größte Rechtssicherheit für alle Beteiligten.

Vorstellung des Modellprojekts des Ministeriums für Arbeit, Soziales und Integration Sachsen-Anhalt

Carina Stettin-Brose und Georg Ehlers stellen im Anschluss das Modellprojekt des Landes Sachsen-Anhalt. Sachsen-Anhalt weist die Besonderheit der landesunmittelbaren Verwaltung auf. Das Projekt arbeitet in Kooperation mit dem Fachreferat für Menschen mit Behinderungen, Sozialhilfe und gesellschaftliche Teilhabe des Ministeriums für Arbeit, Soziales und Integration, ist aber selbst nicht an den Verhandlungen zum Landesrahmenvertrag beteiligt. Es arbeitet ferner eng mit den drei weiteren Modellprojekten auf der kommunalen Ebene in LSA sowie dem überörtlichen Träger der Sozialhilfe (SAG) zusammen und die Vorgehensweise des Projekts wird mit Vertretern der Verbände gemeinsam beraten.

Das Projekt untersucht zum Regelungsbereich Leistungstrennung insgesamt 10 stationäre Einrichtungen der Behindertenhilfe. Mit der Aufnahme des IST-Standes bei Flächen und Kosten soll die Leistungstrennung vorab simuliert werden. Die einzelnen Kostenbestandteile der derzeitigen Finanzierungsform (Grund-und Maßnahmenpauschale, Investitionskostenpauschale) werden auf die angemessenen Kosten der Unterkunft, die Fachleistungen nach dem SGB IX i.d.F. vom 1. Januar 2020 und den Regelsatz der Regelbedarfsstufe 2 übertragen.

Herr Ehlers und Frau Stettin-Brose erläuterten 6 Arbeitsschritte mit denen ihr Projekt zur Ermittlung einer kalkulatorischen Miete gelangt. Besonders interessant und aufwändig daran ist die Erhebung der die KdU bestimmenden Kosten. Hier verfolgt das Projekt den Ansatz, die tatsächlichen Gestehungs-, Instandhaltungs- und Betriebskosten anhand von Betriebsabrechnungsbögen, Bilanzbuchhaltung aufzunehmen. Der letzte Schritt sei schließlich die Ermittlung der kalkulatorischen Miete nach einem Schema, das dem Wortlaut des § 42 a SGB XII i.d.F. vom 1. Januar 2020 folgt.

Herr Ehlers und Frau Stettin-Brose skizzierten in der Folge die Probleme, auf die sie im Rahmen ihrer Arbeit am Projekt bisher gestoßen sind. Diese sind teilweise bereits in den beiden vorangegangenen Vorträgen thematisiert worden und beschäftigten auch die Teilnehmer/innen des Fachforums an beiden Tagen intensiv.

Rege Diskussion an beiden Tagen

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Austausch mit dem Publikum im Forum 3

Trotz der divergierenden wirtschaftlichen Interessen diskutierten die Teilnehmer/innen des Forums, unter denen Vertreter von Leistungserbringern ebenso vertreten waren, wie Vertreter von (künftigen) Trägern der Eingliederungshilfe und vereinzelten Mitarbeitern von Grundsicherungsämtern an beiden Tagen rege und konstruktiv. Die Veranstaltung war vom allseitigen Bemühen getragen, den Gesetzestext einerseits und die Komplexität der Umstellung andererseits zu verstehen und sich den möglichen Lösungen von Einzelproblemen gemeinsam anzunähern.

Die dabei berührten Themenkreise wiederholten sich teilweise und es ist nicht gelungen auf alle Fragen befriedigende Antworten zu finden. Die Antworten oblagen auch nicht den Referenten allein, sondern wurden durch die Anwesenden gemeinsam erarbeitet.

Flächenzuordnung

Mehrfach wurde die Frage gestellt, aus welchem Grund die Flächen der bislang stationären Einrichtungen überhaupt bis zum letzten Zentimeter ausgemessen werden müssten, wenn ohnehin (bei großen Komplexeinrichtungen) klar sei, dass die voraussichtlichen Wohnkosten oberhalb der 125-Prozent-Grenze liegen würden.

Die Flächenzuordnung (bis ins Kleinste) wird einerseits notwendig sein, um (ggf. gegenüber dem Bundesrechnungshof) zu rechtfertigen, weshalb er überhaupt Kosten oberhalb der Angemessenheitsgrenze soll zahlen müssen und wenn ja, wie hoch die Differenz aus welchem Grund ist. Zum anderen ist die Flächenzuordnung natürlich wichtig für die jetzt notwendige Beschreibung der Fachleistungen (die auch Pflegeleistungen beinhalten) im Einzelnen.

Abgrenzung der Wohnformen

Ferner wurde problematisiert, dass die Abgrenzung der Wohnformen in § 42 a SGB XII durchaus nicht leicht nachvollziehbar sei im Einzelfall problematisch werden könnte.
§ 42 a SGB XII erlaube zwar die Berücksichtigung der Kosten für die Möblierung bei persönlich genutztem Wohnraum und für Haushaltsgroßgeräte, nicht jedoch (ausdrücklich) für Gemeinschaftsräume. Es sei ferner unklar, wie mit Neu- und Ersatzbeschaffungen bei Einrichtung und Ausstattung umgegangen werden soll. Dürfen/sollen sie nach der betriebswirtschaftlichen Abschreibung weiter berücksichtigt werden und wenn ja, wie? Es sei auch unklar, welcher Abschreibungswert für Gebäude zu berücksichtigen ist.

Die Finanzierung von vorgehaltenen Krisen-und Notfallplätzen erfordere ihre Einordnung als Fachleistung oder als Kosten der Unterkunft. Während man im Modellprojekt TexLL dazu neigt, Krisen-und Notfallplätze der Fachleistung zuzuordnen, solange sie ungenutzt sind, sie aber im Fall der Belegung als Kosten der Unterkunft zu deklarieren, sind andere Lösungen nicht ausgeschlossen. Ob die jeweils gefundene Lösung praktikabel ist und insbesondere von den Grundsicherungsträgern mitgetragen wird, wird man sehen oder günstigenfalls miteinander vereinbaren müssen.

Förderungen

Ein weiteres Problemfeld ist der Umgang mit öffentlichen Förderungen. Die Empfehlung der AG Personenzentrierung spreche zwar davon, öffentliche Förderung der Einrichtungen zu berücksichtigen sei. Es sei indessen völlig unklar, auf welche Weise das geschehen soll.

Derzeit werde im Rahmen der Finanzierung der Auslastungsgrades der Einrichtung mitberücksichtigt. Die 2. Berechnungsverordnung sehe vor, dass ein Mietausfallwagnis in Höhe von 2 % bei der Miete berücksichtigt werden darf. Wenn der durchschnittliche Auslastungsgrad jedoch unter 98 Prozent liegt, ergebe sich die Frage, ob man einen pauschalen „Wagnis-/Risikozuschlag“, ein „Leerstandswagnis“ o.ä. berücksichtigen muss und wo unter welcher Position er zu berücksichtigen ist.

Die zweifelsfreie Zuordnung einzelner Kostenbestandteile erscheint mitunter, das wurde in den Diskussionen immer wieder klar, schwer bis unmöglich. Je nach Definition der Fachleistung kann man für einzelne Flächen zu ganz unterschiedlichen Ergebnissen kommen. Die Auskömmlichkeit des Regelsatzes nach Regelbedarfsstufe 2 wurde wiederholt mit guten Argumenten angezweifelt. Die Art und Weise des Kochens bzw. der Bereitstellung von Essen könne und müsse teilweise „Fachleistung“ sein.

Verwaltungskosten

Die Frage, ob Verwaltungskosten (für das Wohnen) gemäß § 26 der II. Berechnungsverordnung berechnet werden könnten oder wie dieser ggf. entstehende Bedarf anders gedeckt soll, wurde überwiegend so beantwortet, dass Verwaltungskosten selbstverständlich gem. § 26 der II Berechnungsverordnung berücksichtigt werden können, jedoch nur, soweit sie das Wohnen betreffen. Dass mit der Umsetzung des BTHG auch Veränderungen in der Organisationsstruktur von Leistungserbringern einhergehen müssen, war mancher Teilnehmer/in vor der Veranstaltung eher vage bewusst. Es wurde mehrfach die Empfehlung ausgesprochen, gesonderte Verwaltungsstrukturen für Wohnen und Forderungsmanagement zu schaffen.

Am Ende der Arbeitsgruppenphasen beider Tage wurde deutlich, dass es zum 1. Januar 2020 mit vereinten Anstrengungen gelingen kann, den Systemwechsel zumindest in der Finanzierung der Leistungen zu vollziehen. Allerdings wird es bis dahin nicht gelingen, auch vollständig personenzentrierte Angebote an die Leistungsberechtigten machen zu können. Die derzeit befürchteten finanziellen Risiken und die rechtlichen Unwägbarkeiten sind im Augenblick zu groß, um in der Kürze der verbleibenden Zeit auch noch eine Strukturveränderung zu erlauben. Umfang und Struktur der Leistungen in den bisherigen stationären Einrichtungen werden zunächst bleiben wie sie am 31. Dezember 2019 sind und müssen danach weiterentwickelt werden.