Gegliederte Struktur des deutschen Sozialleistungssystems
Das deutsche Sozialsystem ruht aus historischen Gründen auf mehreren Säulen, die teils durch Steuern und teils durch Beiträge finanziert werden. Die Systeme haben unterschiedliche Zugangsvoraussetzungen (z.B. im jeweiligen System versichert sein, Beitragszeiten, Wartezeiten, Ursache der Krankheit/Behinderung) und erbringen in Art und Umfang unterschiedliche Leistungen zur Rehabilitation und Teilhabe von Menschen mit Behinderungen.
Wer bedürftig ist, also unter gesetzlich definierte Einkommens-und Vermögensgrenzen fällt und seine behinderungsbedingten Bedarfe nicht oder nur unvollständig aus den übrigen Systemen decken kann, erhält bislang Leistungen der „Eingliederungshilfe“ aus dem System der staatlichen „Fürsorge“, der steuerfinanzierten Sozialhilfe („Auffangfunktion“ der Sozialhilfe).
Dieses gegliederte System ist unübersichtlich und nicht nur dem Leistungsberechtigten, sondern auch den übrigen handelnden Akteuren in seiner Komplexität nur schwer verständlich.
Das Rehabilitations-Angleichungsgesetz
Am 1. Oktober 1974 trat das „Gesetz über die Angleichung der Leistungen zur Rehabilitation“ („Reha-Angleichungsgesetz“) in Kraft. Damit wurden die gesetzlichen Krankenversicherungen formell in den Kreis der Rehabilitationsleistungsträger eingebunden. Der darin gesetzlich verankerte Wandel vom Kausalitätsprinzip hin zum Finalitätsprinzip, d. h. der Beurteilung des Zustands einer Behinderung unabhängig von der Ursache ihrer Entstehung, markierte eine entscheidende Zäsur in der sozial- und behindertenpolitischen Gesetzgebung.
Alles unter einem Dach: SGB I-XII
Damit Menschen mit Behinderung zu jedem Zeitpunkt ihres Lebens tatsächlich alle Hilfen erhalten, auf die sie einen Anspruch haben, muss sichergestellt werden, dass die Leistungen der sieben in § 6 SGB IX aufgezählten Rehabilitationsträger und der Pflegeversicherung, die nicht dazugehört, lückenlos ineinandergreifen.
Am 1. Januar 1976 trat das SGB I in Kraft und leitete die Vereinheitlichung der Verwaltungsverfahren der Sozialleistungsträger ein. In der Folge wurden nach und nach weitere Systeme unter dem „Dach“ des Sozialgesetzbuches vereint, zuletzt die gesetzliche Pflegeversicherung (SGB XI, 1995), die gesetzliche Unfallversicherung (SGB VII, 1997), die Grundsicherung für Arbeitssuchende und die Arbeitsförderung (SGB II und III, 2004 und 1998) und die Sozialhilfe (SGB XII, 2005).
Inklusion ist auf einem guten Weg
Mit Wirkung vom 15. November 1994 wurde der Allgemeine Gleichheitsgrundsatz in Art. 3 Abs. 1 GG um einen zweiten Satz ergänzt. Danach dürfen Menschen nicht aufgrund einer Behinderung diskriminiert werden.
Am 1. Juli 2001 trat das SGB IX als Allgemeines Recht zur Rehabilitation und Teilhabe von Menschen mit Behinderungen in Kraft. Damit wurde ein erster Versuch gemacht, den Anspruch auf möglichst individuelle und ressourcenbezogene Rehabilitation und Teilhabe gegenüber allen Rehabilitationsträgern im Gesetz zu verankern. Der Paradigmenwechsel in der Sicht auf Behinderung wurde damit eingeleitet. Zudem wurde erstmals geregelt, auf welche Weise unterschiedliche Rehabilitationsträger zusammenarbeiten sollen, um gemeinsam den Teilhabebedarf aus allen Systemen vollständig decken zu können.
Die UN-BRK und das BTHG als weitere Schritte zur Inklusion
Am 26. März 2009 ist das Übereinkommen der Vereinten Nationen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen (UN-Behindertenrechtskonvention - UN-BRK) in Deutschland in Kraft getreten. Die UN-BRK bekräftigt und konkretisiert die universellen Menschenrechte mit Blick auf die Lebenssituation von Menschen mit Behinderungen. Die Verwirklichung der UN-BRK bildet die Grundlage für eine gleichberechtigte, volle und wirksame Teilhabe von Menschen mit Behinderungen am politischen, gesellschaftlichen, wirtschaftlichen und kulturellen Leben.
Vor diesem Hintergrund hat der Ausschuss für die Rechte von Menschen mit Behinderungen bei den Vereinten Nationen der Bundesrepublik Deutschland in seinen „Abschließenden Bemerkungen über den ersten Staatenbericht Deutschlands“ vom 13. Mai 2015 eine Vielzahl von Handlungsempfehlungen zur weiteren Umsetzung der UN-BRK gegeben. Diese umfassen u.a. die Überarbeitung der gesetzlichen Definition von Behinderung und die Schaffung eines inklusiven Arbeitsmarktes.
Mit dem BTHG soll das deutsche Recht in Übereinstimmung mit den Vorgaben der UN-Behindertenrechtskonvention (UN-BRK) weiterentwickelt werden. Entsprechend beinhaltet das Gesetz insbesondere einen neuen Behinderungsbegriff, der sich am gesellschaftlichen Verständnis einer inklusiven Gesellschaft nach den Grundsätzen der UN-BRK orientiert (Präambel und Art. 1 UN-BRK), den Übergang von der Einrichtungs- zur Personenzentrierung (Art. 19 UN-BRK), Verbesserungen zur Teilhabe an Bildung (Art. 24 UN-BRK) und am Arbeitsleben (Art. 27 UN-BRK) sowie die Stärkung der Beratung von Menschen mit Behinderungen durch Menschen mit Behinderungen (Art. 26 Abs. 1 UN-BRK).
Das moderne Verständnis von Behinderung
Die UN-BRK wiederum gründet in ihrem Verständnis von Behinderung insbesondere auf der International Classification of Functioning, Disability and Health (ICF) der Weltgesundheitsorganisation (WHO). Die ICF begreift Behinderung als Teilhabeeinschränkung, die das negative Ergebnis der Wechselwirkung zwischen einer Person mit einem Gesundheitsproblem und ihren Kontextfaktoren darstellt.
Mit dem § 2 Abs. 1 SGB IX wird zum 1. Januar 2018 ausdrücklich ein neuer Behinderungsbegriff eingeführt. Behinderung ist dabei als Wechselwirkung zwischen Beeinträchtigung und einstellungs- und umweltbedingten Barrieren zu verstehen. Demnach gilt als Behinderung nicht mehr in erster Linie das „Defizit“, die „Normabweichung“ in den Körperfunktionen und -strukturen eines Menschen. Die Abweichung von der Norm ist künftig nur ein Element der nach dem sogenannten „bio-psycho-sozialen-Modell“ der ICF zu ermittelnden Teilhabeeinschränkungen. Mit dem neuen Behinderungsbegriff im Neunten Sozialgesetzbuch und dessen Orientierung an den allgemeinen Grundsätzen und Bestimmungen der UN-BRK wird eine funktionale Beeinträchtigung vielmehr im Zusammenspiel mit Kontextfaktoren sowie mit den Interessen und Wünschen des betroffenen Menschen betrachtet. Die Kontextfaktoren werden dabei vielfach vom gesellschaftlichen Umfeld beeinflusst.
Heraus aus dem Fürsorgesystem
Das Gesetz zur Stärkung der Teilhabe und Selbstbestimmung von Menschen mit Behinderungen (BTHG) reformiert das Recht der Eingliederungshilfe und löst es aus dem Sozialhilferecht heraus. Menschen müssen nicht erst finanziell bedürftig werden oder es bleiben, um künftig Leistungen der Eingliederungshilfe zu erhalten. Zudem sollen Art und Qualität der Leistungen künftig nicht mehr davon abhängig sein, ob ein Mensch in seiner eigenen Wohnung oder gemeinsam mit anderen in einer Wohngemeinschaft oder einer Wohneinrichtung lebt.
Während dieses Reformprojekt für die Träger der Eingliederungshilfe mit einer ganzen Reihe von verwaltungsorganisatorischen Herausforderungen verbunden ist, verändert sich zudem das ebenfalls historisch gewachsene Angebotsspektrum, um Menschen mit Behinderungen tatsächlich die notwendigen und erforderlichen Leistungen für ihre individuelle Lebensgestaltung gewähren zu können.
Der behinderte Mensch entscheidet dabei, welches Leben er führen will. Dann wird ermittelt, aus welchen Leistungssystemen er Unterstützung benötigt, um gesundheitliche oder körperstrukturelle Einschränkungen auszugleichen. Das ändert sich über die Lebenszeit. Damit ändert sich auch der Unterstützungsbedarf des behinderten Menschen.